Nemzeti leltár a szociálpolitikáról

„Nézd meg a nemzetben a családot és
megtudhatod, hogy milyen a társadalom”
(Andorka Rudolf)

Nem könnyű feladat a rendszerváltás óta eltelt időszak szociál- és családpolitikáját, valamint nyugdíjpolitikáját úgy elemezni, hogy az egyes szakterületeken ne tévedjünk el a permanens átalakítások dzsungelében. A szociális- és családügy nem egyszerűen az a terület, amelynek részesei vagyunk, hanem – ahogy azt John McCain megfogalmazta – egy önmagunkon túlmutató ügy harca.
Elemzésünket nehezíti, hogy az elmúlt közel két évtizedben a Kádár-rendszerből örökölt szociális „álbiztonság” társadalomtudati elemei jelen maradtak az egyes kormányzati ciklusok munkájában. Különösen igaz ez az 1994–98 közötti időszakra, illetve a 2002 óta hivatalban lévő kormányokra. A rendszerváltás utáni első kormány elvitathatatlan érdeme, hogy megalkotta a szociális igazgatás és a szociális ellátás új rendszerét, amely az 1993. évi III. törvényben öltött testet.  A törvényalkotás következő jelentős eleme volt a gyermekek védelméről és a gyámügyi igazgatásról szóló 1997. évi XXXI. törvény, és ugyanígy mérföldkőnek kell tekintenünk a második polgári kormány legelső intézkedései között elkészített egységes családtámogatási rendszert biztosító 1998. évi LXXXIV. törvényt. 
A szociálpolitika meghatározó elemének kell tartanunk az időskorúak ellátását, hiszen a társadalom elöregedése és a népesedési reprodukció elmaradása olyan mértékben terheli meg a központi költségvetést, illetve a járulékot fizető munkaadókat és munkavállalókat, hogy az közgazdasági értelemben is egységes – de szerkezetében elkülönített – kezelést feltételez a teljes szociális ellátórendszerben. Egyúttal azt is kijelenthetjük, hogy az elmúlt tizennyolc esztendő adópolitikája alapvetően ciklusokhoz igazított kormányzati politikát takart. A személyi jövedelemadó egy olyan elvonási eszköz ma is, amely az adóalanyhoz köthető és figyelmen kívül hagyja, hogy a magánszemélynél maradó jövedelemből hány embert kell eltartania az adózónak.
A családi élet biztonsága globalizált, pénzalapú világunkban csak és kizárólag polgári értékrendre épülő családpolitikai-szociálpolitikai programmal valósítható meg. Andorka Rudolf és dr.Cseh-Szombathy László szakmai dolgozataiban a család fogalmát a maga életszerűségében kezeli, amely szerint a család a szülők és a gyermekek alkotta közösség, amely alapvető, értékeken nyugvó, természetes és élő sejtje a társadalomnak. A család megtartó ereje a szó klasszikus értelmében a gyermekekre épül, és az így felnövekvő generációk kizárólag ebben a mikrokörnyezetben válhatnak érett személyiségekké. A szilárd alapokkal rendelkező, a társadalom egészséges lelkű, másokkal közösséget vállaló és önmaga sorsáért is felelősséget érző polgárokká csak azok válhatnak, akik maguk is képesek kitűnően prosperáló családi környezetet teremteni és abban élni. Ne szégyelljük kimondani, hogy a család egy olyan intézmény, amely az adott nemzet alapegysége, és ennek működése alapvetően társadalompolitikai kérdés. Úgy is fogalmazhatnánk, hogy a nemzet jövője, jövőbeli életminősége csak a családi talapzat alapját képező biztonság és az így elvárható szolidaritás alapján képzelhető el.

Törvényalkotási anomáliák és a társadalom

Fel kell tennünk a kérdést: az elmúlt közel húsz esztendőben az adott törvények megjelenítették-e maradéktalanul a felemelkedést mint lehetőséget, illetve a gyermekeinkben rejlő energiák kaptak-e valamiféle biztonságot vagy ösztönzést az egymásra épülő törvényi stratégiákban?
A szociális törvény 1993. évi kihirdetése óta egységesítő szerkezete ellenére lassan áttekinthetetlenebbé válik, mint azok a korábbi törvényi szintű jogszabályok, amelyek a társadalombiztosítás keretében együtt kezelték a nyugdíjat, az egészségügyi ellátást, a családtámogatást és az egészségügyi szolgáltatást, valamint a természetbeli juttatások rendszerét. 
Az 1993. évi III. törvény a pénzbeli eljárások tekintetében megmaradt ugyan keretjogszabály, de túlságosan az ezeket végrehajtó önkormányzatokra telepítette a felelősséget, a pénzbeli juttatások célirányosan és igazságosan történő felhasználását. A szociális szolgáltatások rendszerében sok a központilag vezérelt elem (pl. ápolási-gondozási szükséglet), amely alapvetően ma is arra építkezik, hogy aki adja a normatívát, az határozza meg a feltételeket. A szociális igazgatás rendszere is felülről vezérelt, sokszor azt is figyelmen kívül hagyja, hogy a települési önkormányzatok – mint intézményfenntartók – a helyi viszonyok és érdekek mentén sokkal egyszerűbben lennének képesek egy-egy szolgáltatási forma megszervezésére. Az egyházi és civil fenntartók még nehezebb helyzetben vannak, mert a közigazgatási környezet, a források megteremtése esetenként külön „agytornász-mutatványt” igényel az ellátás folyamatos biztosítása érdekében.
A törvény hatálybalépésének időpontjában a társadalom szerkezetében a rászoruló és – adott esetben – mélyszegénységben élő emberek aránya jóval alacsonyabb volt. A munkaerő piacáról kikerülő emberek egy jelentős részét megélhetési szinten tartotta a munkanélküli járadék viszonylagosan magas összege, és az a sanda szolidaritás, amely lehetővé tette adott esetben többszázezer ember rokkantsági nyugdíjba vonulását. A törvény talán legnagyobb hibája, hogy nem kereste és nem is találta meg azokat a kapcsolódási pontokat, amelyek indokolhatták volna az átjárhatóságot, mondjuk a gyermekvédelmi törvény vagy a családtámogatási törvény és a nyugellátási törvény között.  Nagyon leegyszerűsítve: könnyebb volt adott ellátási formák együttfolyósítását kizárni, mint egyiket a másikba behelyettesíteni. Talán legeklatánsabb példái ennek azok a támogatási formák, amelyek szociális indíttatásúak és mégis a biztosításalapú nyugdíjrendszerhez közelítenek. A rendszeres szociális járadékot közigazgatási eljárás keretében a nyugdíjbiztosítási szervek állapítják meg vagy utasítják el, és a Nyugdíjfolyósító Igazgatóság nyugdíjas törzsszámmal folyósítja. Ugyanez elmondható az átmeneti járadékra és a rokkantsági járadékra is. Egyértelműen és végérvényesen szét kellene választani a szociális ellátó rendszert, a saját jogon megszerzett, nemzeti kockázatközösségen alapuló nyugellátásoktól, és meg kellene teremteni egy teljesen új, önálló nemzeti szociális alapot, amely az unió tagállamainak egy részében már bevett gyakorlat. 
A szociális törvény legérzékenyebb pontja a rendszeres szociális segélyezés. Szociálpolitikai, filozófiai különbség van a rendszer megítélésében a polgári értékrend és a neoliberális eszméket elfogadó, elsősorban a kiszolgáltatottságot pártpolitikai oldalról megközelítő baloldali felfogás között. A segélyezés rendszerében a törvény hatálybalépése idején mértéktartó és elsősorban aránytartó filozófia érvényesült. A szociális segély és a legkisebb munkabér aránya mindenképpen ösztönzően hatott a munkavállalási hajlandóságra. A 2002-es kormányváltást követően a segély mértéke olyannyira közelített a nettó legkisebb munkabér összegéhez, hogy jelentős társadalmi rétegek egyszerűen érdektelenné váltak a munkaerőpiacra való visszakerülésben. A polgári kormány – nagyon helyesen! – a minimálbért 1998 és 2002 között 19 500 Ft-ról 50 000 Ft-ra emelte, ugyanakkor a rendszeres szociális segély átlagösszege ugyanebben az intervallumban 9440 Ft-ról csak 14 550 Ft-ra emelkedett. Szembetűnő, hogy a rendszeres szociális segély átlagos összege a 2002-es kormányváltás óta több mint 11 000 forinttal növekedett. Ezzel szemben a legkisebb munkabér bruttó összege csak 15 és félezer forinttal emelkedett. A szociálliberális felfogást jól tükrözi, hogy a 2006. július elsejétől hatályba lépett módosítás gyakorlatilag meghatározóbb szintre emelte a segélyezés prioritását, mint a munkabér és a munkaerő kapcsolatát. A prioritás abban is megnyilvánult, hogy fogyasztási egységrendszerben határozták meg a segély összegének maximumát, amely a mindenkori legkisebb öregségi nyugdíjhoz viszonyítva a családtagok egységenkénti szorzójával határozta meg az úgynevezett „minimum megélhetési feltételeket”. A naponta munkába járók bejelentett és közterhekkel csökkentett nettó minimálbére gyakorlatilag kevesebb jövedelmet hozott a konyhára, mint a segélyezés és az egyéb törvényben biztosított támogatások együttes összege.  A rendszeres szociális segély, a lakásfenntartási támogatás, az adósságkezelési szolgáltatás, a gyermekvédelmi törvényben biztosított gyermekvédelmi kedvezmények és a családtámogatásból megszerzett, anyasági támogatás, családi pótlék, gyermekgondozási segély együttesen lényegesen magasabb bevételt biztosított és biztosít még ma is azon családok számára, amelyek adott esetben több mint egy évtizede nincsenek jelen a munkaerő piacán. Az EUROSTAT adatai szerint 2007-ben 270-300 gyermek nevelkedett olyan családokban, ahol egyik szülőt sem látták az elmúlt években reggelente elmenni a munkába.
A törvény másik jelentős változáson átesett természetbeli támogatási formája a közgyógyellátás. Korábban a közgyógyellátás arra volt hivatott, hogy az alacsony nyugdíjjal rendelkező, illetve meghatározott munkabér jövedelemig aktív korú egészségkárosodott népesség gyógyítását gyógyászati segédeszközzel való ellátását térítésmentesen biztosítsa.  2002 után tucatnyi módosításon esett át a közgyógyellátás intézménye. A legszembetűnőbb és a legdrasztikusabb változást a 2006. július 1-jétől hatályba lépő módosítás eredményezte. Ettől az időponttól a jogosult gyógyszerkeretét 12 000 Ft-ban maximálták, és így a tb-támogatásba befogadott egyes gyógyszerek és gyógyászati segédeszközök egy jelentős árcsoportja kiszorult az érintettek gyógyításából. A minisztérium további szigorítást kezdeményezett a törvényben azzal, hogy ezt a havi gyógyszerkeretet is megosztotta a háziorvos által felírható és a Megyei Egészségbiztosítási Pénztár szakorvos-köztisztviselője által meghatározott fele-fele arányú keretösszegre. A centralizált, de rugalmasnak tekintett keretlehívhatóságot nevetségessé tette, hogy a kistelepülések gyógyszertárainak 30-35 százaléka nem tudta befogadni a keretazonosítást. Így a közgyógyellátott adott esetben több kilométer utazásra kényszerült azért, hogy kiválthassa térítésmentesen a gyógyszerét.
A családtámogatási rendszerben meglévő támogatásokat szociálpolitikai szempontból is eltérően ítélték meg a konzervatív családfelfogású és a liberális gondolkodású szociológusok körében. Az 1990-es évek elején a családi pótlék a rendkívül magas infláció (30-37 százalék) következtében szó szerint devalválódott. A Horn-kabinet Bokros Lajos pénzügyminisztersége idején jövedelemhatárhoz kötötte a jogosultságot. A termékenység csökkenésével, a gyermekvállalási hajlandósággal ezt az intézkedést sokan összefüggésbe hozzák. A Bokros-csomag negatív hatása részigazságként is értelmezhető, mert a fogyasztói társadalom kiszélesedése a családokban általános értékváltást, olykor individualista felfogásokat és ebből következően jelentős értékválságot is előidézett, közrejátszva a születésszámok drámai visszaesésében. Az 1998. évi családtámogatási törvény polgári filozófiájában a három lábon álló családtámogatási rendszert részesítette előnyben. Azokat az egzisztenciálisan stabil családokat, ahol a gyermekvállalási hajlandóság magas volt és a ténylegesen megszületett gyermekek száma jóval a reprodukció fölött állt, ott a törvény az adóalapot képező jövedelemből számított adóelőlegből jelentős kedvezményt adott vissza a családok kasszájába. A gyermekek utáni adókedvezményt azok érvényesíthették, akik adóalapot képező, látható jövedelemmel rendelkeztek. Ezt a támogatási formát gyakorlatilag felszámolta a szocialista kormányzat, hiszen az APEH adatai szerint a 2001. évi 97 milliárdról 2007-ben 13,5 milliárd forintra csökkent a gyermekek után kiutalt vagy jóváírt adókedvezmény, amely a családoknál maradt. A polgári felfogás a családtámogatás harmadik lábaként a rendszeres gyermekvédelmi támogatást helyezte előtérbe azok számára, akik jövedelmük alapján erre rászorultak. Ezt a támogatási formát ugyancsak felszámolta 2006. január 1-jétől a szociálliberális kormány, pedig még a 2005-ös adatok szerint is 650 ezer gyermek részesült ebben a támogatási formában az ellátás utolsó évében.
Ha a jelenlegi kormányzat a családot a nemzeti közösség alapértékének tekintené, akkor támogatási rendszerében ennek az alapegységnek a belső stabilitását, szociális biztonságát, függetlenségét, autonómiáját és össztársadalmi megbecsülését védené. A 2006. január 1-jével hatályba lépő családtámogatási módosítások – itt elsősorban a három lábon álló támogatásra gondolok – az alanyi jogosultságú családi pótlékra helyezték a hangsúlyt és kevésbé vették figyelembe a rászorultsági elvet. Erről a balliberális felfogásról kimondhatjuk, hogy rétegspecifikus irányultságú, a konzervatív családpolitikát, szegénységpolitikává alakította át. A munkajövedelemmel rendelkező háztartások gyermekek után járó adókedvezményét aránytalanul magasnak tartották és teljesen figyelmen kívül hagyták a népesség drámai csökkenésére gyakorolt hatását. Felfogásukban a demográfiai problémákat egy egyszerű munkaerő-piaci kérdésnek tekintették, hiszen az aktív korúak csökkenő számának ellensúlyozását folyamatosan a külső migrációban látják. Érdemes utalnunk arra, hogy az unió tagállamaiban még mindig többségben vannak azok az országok, ahol a családot és elsősorban a gyermeknevelést, a nemzeti gondoskodás középpontjába helyezik. Nemcsak a skandináv országok, hanem például a franciák is a családi jövedelemadózással elősegítették a termékenység rövid távú emelkedését, illetve egy reprodukciós szint fenntartását.
A szegénység tartóssá és fenyegetővé válását jelzi, hogy rendszeres gyermekvédelmi kedvezményekben legalább annyian részesülnek ma, mint 2005-ben, amikor ezek a családok nagy része havi pénzbeli rendszeres gyermekvédelmi támogatásban részesült. A gyermekvédelmi törvény jelenleg hatályos szövege pénzbeli támogatásként gyakorlatilag évi két alkalommal biztosított gyermekenkénti egyszeri összegre korlátozódik. Ez a folyamat nem csak tükörképe a balliberális politikának, hanem az UNICEF 2007. évi jelentése alapján hat dimenzióban az értékelt 21 ország közül a 19. helyre szorultunk, tehát szó szerint a gyermekek jólétét tükröző legutolsó harmad végén kullogunk. De segítségül hívhatjuk az OECD rangsorolását is, amely alapján nem nehéz kikövetkeztetnünk „a gyermekszegénység”(polgári felfogásunk szerint: családi szegénység) további növekedését.
A magyar demográfiai helyzetet jól jellemzi, hogy 2009 januárjában több mint 3 millió 55 ezer ember részesült nyugdíjban vagy nyugdíjszerű ellátásban. Az időstársadalom és az aktív korú népesség aránya évente rosszabbodó arányszámot mutat. A születéskor várható élettartam emelkedésével növekedik az időskorúak ellátására kötelezően biztosítandó források mennyisége is, ami persze nem lenne baj, ha a kifizetésekre a megtermelt és beszedett járulékok önmagukban fedezetet biztosítanának a finanszírozásra. Az 1998. január 1-jével hatályba lépő társadalombiztosítási nyugellátásról szóló szabályozás a nők vonatkozásában 7 évvel, a férfiak vonatkozásában pedig 2 évvel emelte meg a tényleges öregségi nyugdíjkorhatárt, de a törvényi szabályozás társadalmi és parlamenti vitájában számtalan kedvezőtlen kompromisszumot „szenvedett el”, így a törvényt esetenként egy évben többször is módosították. Az a szándék, amely jelentős bevételeket vitt el a Nyugdíjbiztosítási Alapból, a gazdasági válságjelenségek hatására a magánnyugdíjpénztárban elhelyezett tagdíjak értékállóságát is veszélyeztette. A kiteljesedő válság nemcsak ezt a közel 2000 milliárd forintot devalválja, hanem egyúttal a nyugdíjbiztosítási alap „önfenntarthatóságát” is veszélyezteti. Jól jellemzi a helyzetet, hogy 2007-ben a központi költségvetés összességében közel 580 milliárd forinttal támogatta meg az alapot, s így lehetett kifizetni a 13 havi ellátást.
A nyugellátások értékállóságát az Antall-kormány nem volt képes biztosítani, mert a nyugdíjak reálértéke 1991 és 1994 között 8,2 százalékkal csökkent. A Horn-kormány idején a nyugdíjak reálértékvesztése 11,9 százalékos volt. Az Orbán-kormánynak sikerült ezt a reálértékvesztést olyan mértékben ellensúlyoznia, hogy 1999 és 2002 között 22,2 százalékkal nőtt a nyugdíjak vásárlóértéke. Igaz az is, hogy a szociálliberális kormányok 2003 és 2007 között az egyéni nyugdíj reálértékét majdnem 20 százalékkal növelni tudták. A nyugdíjak vásárlóértéke először 2007-ben esett vissza, mert ebben az esztendőben a nyugdíjas fogyasztói árral (nyugdíjas kosár) számolva 3,8 százalékkal csökkent azok értéke.

Bizalmi válság vagy a társadalom bizalmi tőkéje

A szociálpolitikán belül meghatározó kell, hogy legyen az elkövetkezendő években a társadalmi integráció erősítése és a családoknál, valamint az időskorú generációknál a lecsúszás megakadályozása. A társadalom perifériájára kerülést csak azzal lehet ellensúlyozni, hogy a munkahelyteremtésen keresztül stabil jövedelemforráshoz jussanak az emberek. Célként kell megjelölni azt is, hogy a tradicionálisan befogadó társadalom támogató társadalommá is átalakuljon, hiszen a hátrányos helyzetben élőkről a szolidaritás jegyében gondoskodni kell. A segélyezés torz szemlélete helyett a munkára ösztönzést kell előtérbe helyezni. Ehhez a szociálpolitika, valamint a foglalkoztatáspolitika törvényi szabályait át kell alakítani. A segélyezés ne legyen társadalmi csapda, de ahogy azt dr. Vukovich Gabriella egyik tanulmányában írja: „A ténylegesen rászorulók megfelelő ellátásban részesüljenek, de a segélyezés lehetőleg átmeneti állapot legyen, a megélhetés alapját minél szélesebb rétegek számára a munka jelentse.”
A mélyülő társadalmi válság és szociálpolitikai problémák megoldására a legrosszabb válasz az elvonás és a megszorítás rendszere. A polgári értékrend elsősorban prevencióval akadályozhatja meg a tömeges méretű „lecsúszást”.
Ahogy azt dolgozatom elején rögzítettem, a családpolitika elsősorban az értékvesztés és az egészségtelen individualizmus terjedése ellen köteles kidolgozni az ellenpontokat. A család a 21. században éppen a fogyasztásra koncentráló életfelfogás miatt instabilizálódott. A munkahelyvesztés felgyorsulása és a munkavállalók területi mobilitása tovább csökkenti a családi kohéziót. Ez az instabilitás magára a családpolitikai intézményrendszerre is rányomja a bélyegét, hiszen a rendszer a hétköznapi emberek számára bonyolulttá és áttekinthetetlenné válik.
A társadalom az anyagi függőség bűvöletében morálisan is kiszolgáltatottá válik, esetenként agresszív lesz a kapcsolatokban. Ezért a társadalmi tudat értékvesztésében és a munka megbecsülésének hiányában is mély válságba kerül. Ezeket az ellenhatásokat önmagában a konstruktív módon felépített család- és szociálpolitikák nem képesek feloldani, tehát komoly és átfogó változtatások kellenek a társadalom bizalmának helyreállítására. Res ipsa loquitur! Ha teszünk is érte.